هل يعتبر القرار 1559 جزءا من الشرعية الدولية؟

المصدر: السياسة الدولية بقلم: عبد الله الاشعل

عندما صدر قرار مجلس الأمن رقم 1559 بالإجماع بناء على مشروع قرار أمريكى فرنسى، انقسم العالم حوله، حيث أيده البعض ضمنا ولم يعترض عليه على أساس أن فرنسا التى عرفت بدعمها للقضايا العربية شاركت فى مشروعه، وأن هذه المشاركة قد تنطوى على دعم من الاتحاد الأوروبى، ولابد أن لهم منطقا لم يتضح بعد فى هذه الخطوة، خاصة أن فرنسا كانت دائما تساند الشرعية الدولية وتتحرى الدقة فى احترام القانون الدولى والمحافظة على الأمم المتحدة وميثاقها وقد رأينا كيف أن وزير خارجيتها السابق (وزير الداخلية الآن) قاد مناقشة قانونية ساخنة فى مجلس الأمن فى جلسته يوم 5 فبراير 2003 استكمالا لجلسة نوفمبر 2002 حول مضمون وحدود وصلاحيات قرار مجلس الأمن 1441 الخاص بالتفتيش على أسلحة الدمار الشامل فى العراق كان هذا الموقف أحد أهم الأسباب التى دفعت شطرا كبيرا من الحكومات والباحثين العرب إلى عدم الاندفاع إلى الشك فى تحول الموقف الفرنسى والسبب الثانى فى سكوت كل الحكومات العربية تقريبا عن معارضة هذا القرار هو عدم إدراك مرمى القرار وأبعاده لأول وهلة، خاصة مع تسارع التطورات فى المنطقة والتركيز على ساحة الصراع فى فلسطين أما السبب الثالث، وربما الأهم، فهو أن معارضة القرار تعنى بالقطع مناوأة الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبى مجتمعين، ورافق ذلك تصعيد أمريكى بوضع حزب الله على قائمة المنظمات الإرهابية، ودفع الاتحاد الأوروبى إلى ذلك أيضا وهناك سبب رابع، هو اعتقاد البعض أنه يستجيب لطائفة من اللبنانيين، ولم يعترض على القرار فى البداية سوى سوريا ولبنان الموجه ضدهما القرار، واعتبرتاه تدخلا فى شئونهما الخاصة والداخلية، خاصة أنهما صورتا القرار على أنه خدمة لإسرائيل التى يهمها أن تفصل البلدين، وأن تقضى على حزب الله باعتباره وفق لغة القرار إحدى المليشيات، وأكدتا أن إسرائيل لذلك كانت وراء صدور هذا القرار فى ظروف تشهد تراجع العالم العربى، مما جعل الاقتران واردا بين من يقبلون القرار ومن يرجون التقارب مع إسرائيل، وكان يؤمل من ذلك أن يكون سوطا على شريحة من اللبنانيين لكى يشاركوا فى الإجماع على رفض القرار وقد اعترضت مصر فى البداية على القرار وكان إعلانها على ذلك واضحا واقترن بالتضامن مع سوريا ولبنان، مما شجع سوريا ولبنان على إثارة قضية هذا القرار أمام مجلس وزراء الخارجية العرب بعد صدور القرار بأيام، حيث اتجه إلى التعاطف معهما فى وقت لم يكن قد اتضح بعد مدى تصميم واشنطن وباريس ومعهما الأمم المتحدة على استخدام هذا القرار فى إطار تصاعد الضغوط الأمريكية على سوريا، فى الوقت الذى تقدم فيه سوريا كل ما لديها من مبادرات حتى صوب إسرائيل وإعلانها بوساطة مصر الاستعداد لمعاودة عملية السلام معها دون أى شروط مسبقة ومن الواضح أن اغتيال الحريرى وترافق الإدانة الدولية مع التركيز على الانسحاب السورى، ثم تطور هذا الخط وانتقاله إلى التركيز على قرار مجلس الأمن رقم 1559، قد أنهى كل التحفظات لأى سبب حول هذا القرار، فانتقلت الحكومات العربية بهذا الحادث ولنفس الأسباب السابقة من موقف القبول الصامت أو على الأقل عدم الرفض الصريح إلى القيام بدور فى تنفيذ القرار بدءا بالخطوة الأولى، وهى الضغط على سوريا للانسحاب من لبنان وعدم الاعتراض على التحقيق الدولى الذى تقرر فى مجلس الأمن والذى كان يفترض أن الحكومة اللبنانية ليست طرفا محايدا، بل تدور حولها شبهة الاتهام، ما دام التحقيق يفترض ضمنا أن سوريا ضالعة فى الجريمة، وما رافق ذلك من تشويه صورة سوريا ووضع وجودها فى لبنان موضع كل اتهام، مما دفع سوريا إزاء هذا الضغط الدولى والعربى الكاسح إلى صيغة جديدة فى تعاملها مع القرار الذى رفضته فى البداية ورغم أن سوريا لم تقبل القرار صراحة، إلا أنها أكدت أن القرار يتم تنفيذه من خلال تنفيذ اتفاق الطائف، مادام الهدف الأساسى من الوثيقتين هو الانسحاب السورى من لبنان ووجهة نظر سوريا هى أنها تنفذ القرار بالفعل ولكنها لا تعترف به، وأنها بحثت مع مبعوث الأمم المتحدة وممثلى الاتحاد الأوروبى والولايات المتحدة طرق التنفيذ دون التطرق إلى قبول القرار أو رفضه، خاصة أنها تدرك أن تمسك واشنطن بالقرار هو وسيلة لاستخدامه فى صراعها السياسى ضد سوريا، بالإضافة إلى قانون محاسبة سوريا وغيره من الأساليب وقد سبق أن أوضحنا فى مناسبات سابقة علاقة القرار الدولى باتفاق الطائف والتمايز الكبير بينهما، وسبب تمسك سوريا بالطائف دون القرار الدولى، هو أن الطائف أجمع عليه اللبنانيون، بينما القرار الدولى لا يقبله معظم الشعب اللبنانى ولذلك فإن السؤال الذى تسجل المقالة إجابة واضحة عنه هو: هل قرار مجلس الأمن جزء من الشرعية الدولية يجب الامتثال له مادمنا نطالب باحترام قرارات مجلس الأمن بل ويعتبرها معظم الفقه العربى دون تمييز المصدر الواضح للشرعية الدولية، بل هى الشرعية الدولية ذاتها مادام التوافق السياسى بشأنها قد تحقق بين أقطاب النظام الدولى وهم أعضاء مجلس الأمن؟ والحق أن هذه القضية يجب أن تعالج من الزاويتين السياسية والقانونية فى أن واحد، لأن الفصل فى المعالجة والفهم بين الزاويتين يخل بعرض الموضوع وليست هذه دعوة لقبول المسألة كصفقة، كما أنها لا تنوى الإقلال من خطورة الزاوية القانونية ولكن هذه الدعوة تجمع بين الزاويتين لغرض الفهم والإحاطة، كما انها تقدم الإجابة على السؤال: لماذا حدث هذا؟
لكن الفصل بين الزاويتين السياسية والقانونية تفرضه اعتبارات علمية وسياسية، كما أن الفصل يجيب على السؤال: هل التزم مجلس الأمن فى هذا القرار صحيح الميثاق وقواعد القانون الدولى ذات الصلة، أم أن المجلس طوع الميثاق لوظيفة سياسية وأغفل الجانب القانونى وصار أداة طيعة فى يد واشنطن؟
وهل يجب الحذر فى إسباغ الشرعية على مثل هذه القرارات أم أن قبولها لا ينشئ سابقة أو خطا جديدا للشرعية الدولية، وإنما القبول أملته تقديرات المصالح وضرورات السياسة؟ الحق أن محاولة الولايات المتحدة الحصول على مكافأة قوتها وتميزها وتصدرها قمة النظام الدولى وتوظيفها المنظمات والجماعات والدول والشرائح لخدمة رؤيتها كانت واضحة منذ نهاية الحرب الباردة فى بداية العقد الأخير من القرن العشرين، ولذلك أصدر مجلس الأمن عددا من القرارات التى تتفق مع السياسة وتجافى القانون وقد برر القاضى الأمريكى السابق شويبيل ذلك بمناسبة تأكيد محكمة العدل الدولية اختصاصها فى نظر حادثة لوكيربى وليس مجلس الأمن فى حكمها بشأن الاختصاص فى 28 فبراير 1998، مؤكدا أن المجلس لا يفترض أنه ملزم باحترام الميثاق والقانون الدولى، لأن تجاوزه للقانون، وهو الذى يمكن أن يصنعه، يبرر سعيه إلى حفظ السلم والأمن الدوليين وحتى لو افترضنا أن مجلس الأمن قد تدخل فى الأزمة اللبنانية السورية بهدف حفظ السلم، فأين السلم الذى تهدد، وأين الأمن الذى تعكر صفوه؟ وأين العدوان الذى يشكله الوجود العسكرى السورى فى لبنان؟
مع تأكيدى على أننى لا أدافع عن هذا الوجود ولا أنكره فمجلس الأمن يعالج وضعا عاما بناء على طلب أحد أعضاء المنظمة أو الأمين العام، كما قد يعالج مشكلة محددة بطلب من الدولة المعنية مباشرة، وهى فى حالتنا لبنان الذى يفترض أنه تضرر من هذا الوجود السورى، وأن المفاوضات مع سوريا لسحب قواتها قد فشلت، فأصبح هناك نزاع اضطر لبنان إلى عرضه على المجلس حتى لو حدث هذا جدلا، لوجب على المجلس أن ينصح الطرفين بتسويته فى حدود الميثاق، ولا يوصى بشكل محدد من أشكال التسوية السلمية، وإنما يكتفى بتذكير الأطراف المتنازعة بأن هناك التزاما بالتسوية بطريق سلمي وقد يسمح له الميثاق، إذا قرر المجلس أن الجوانب القانونية فى النزاع واضحة، بأن يوصى الأطراف بعرضه على محكمة العدل الدولية، مع ملاحظة أن هذه التوصية لا تنشئ اختصاصا للمحكمة لم يكن قائما ومقبولا قبل صدور التوصية من جانب أطراف النزاع ولذلك فإن الثغرة الأولى فى قرار مجلس الأمن هى أن لبنان لم يطلب منه مناقشة نزاع غير قائم أصلا مع سوريا أما الثغرة الثانية، فهى أن المجلس افترض أن لبنان لا يقدر عن التعبير عن نفسه ربما بسبب افتراض القهر السورى له، ولذلك تحدث القرار نيابة عنه ولكن القرار افترض أيضا أنه يدرك أفضل من لبنان مصلحته، فألزم لبنان بحل المليشيات فيه رغم أن لبنان لا يعترف بأن حزب الله ضمن المليشيات، أى أنه لا توجد مليشيات فى لبنان كما أن القرار طالب بانسحاب القوات الأجنبية الباقية فى لبنان، ونيته منصرفة إلى انسحاب القوات السورية المتحالفة مع الحكومة اللبنانى وقد تم التركيز على سوريا، رغم أن إسرائيل لا تزال تحتل مزارع شبعا، ورفضت يوم 10 مارس 2005 صراحة الانسحاب منها تنفيذا للقرار 1559، رغم تأكيد الحكومة اللبنانية أن المزارع أرض لبنانية محتلة، ولم تمانع سوريا فى ذلك فالثغرة الثالثة إذن فى القرار هى إلزام الحكومة اللبنانية نفسها بحل حزب الله، وطلب رحيل القوات السورية، مثلما يلزم سوريا بالانسحاب، رغم أن نصه عام شامل لكل القوات الأجنبية وبذلك تدخل القرار فيما يعد شأنا داخليا محضا للبنان، مثلما أنكر على لبنان أهليته القانونية وقدرته على تمثيل نفسه، ووضع المجلس لبنان رغما عنه تحت وصايته، كما تدخل القرار فيما يعد شأنا خاصا وهو العلاقة السورية اللبنانية والأغرب أن فرنسا والولايات المتحدة أنشأتا تفويضا خاصا للإلحاح على تنفيذ القرار وتفسيره، بحيث يشمل الانسحاب السورى القوات المسلحة وأجهزة الأمن والمخابرات، وفصم عرى العلاقة بالكامل بين البلدين والخلاصة أن قرار مجلس الأمن رقم 1559 يعد تجاوزا من جانب المجلس لسلطاته واختصاصاته وفق الميثاق، وإذا صار سابقة، فإنه يهدر قواعد القانون الدولى المتعلقة بالسيادة والاستقلال وعدم تدخل المنظمة الدولية فيما يعد من قبيل الاختصاص الداخلى للدول عموما وفق القانون الدولى، وفى شئون الدول الأعضاء خاصة وفق الميثاق وحتى لو تجاوزنا عن انتهاك المجلس للميثاق بهذا القرار، فإننا لا نظن أن القرار يخدم السلم والأمن الدوليين فى المنطقة وقد أدى الإصرار على تنفيذ هذا القرار بالذات خاصة من جانب الأمين العام للأمم المتحدة إلى القلق الشديد، لأن توازنات القوى داخل مجلس الأمن يجب أن يصححها موقف الأمين العام، مثلما حدث بالنسبة للغزو الأمريكى البريطانى للعراق، عندما أكد الأمين العام أن الغزو كان انتهاكا لميثاق الأمم المتحدة، وربما ساعده على ذلك أن قرارات المجلس الخاصة بالعراق لم تعترف بالغزو والاحتلال، مثلما زعمت واشنطن فى تفسيرها لقرارات المجلس، بدءا بالقرار 1483 لعام 3002 وبذلك عندما يدين الأمين العام الغزو فإنه يفعل ذلك فى ظل موقف الفراغ الذى وضع فيه مجلس الأمن، فلا هو أدان الغزو كما كان يجب أن يفعل، ولكنه لم يستطع، ولا هو أيد الغزو، وإلا كان خروجه على أحكام الميثاق فاضحا أما فى حالة القرار 1559، فإنه تبدو صعوبة موقف الأمين العام لأنه مكلف بتنفيذ قرارات المجلس ولكن الرجل لم يجد سوى تأييد الدفع الإجرائى القائل أن القرار لم يتضمن آلية لتنفيذ الانسحاب السورى، كما لم يتضمن جدولا زمنيا للانسحاب لقد صدر القرار مستوفيا الجوانب الشكلية المطلوبة لصدوره، وإن كان قد خالف الميثاق فى الموضوع وطريقة المعالجة، ولم ترتكب المخالفة سعيا وراء هدف يخدم المنظمة الدولية ولكنه ضاعف الانتهاك بضلال الهدف والغاية، فتجاوز السلطة وانحرف عن القصد Detourtnement du Pouvoir et du But فإذا كان الأمين العام بهذا الموقف الوظيفى ينسجم مع أحكام الميثاق بشأن وظيفته، حيث لا يحق له مراجعة مجلس الأمن فى مواقف محددة وواضحة، فإن موقف الأمين العام من حيث الموضوع يعد تكريسا لعدم الشرعية التى يرسمها القرار 1559، ولا يقدح فى هذا الرأى ما قد يراه البعض من أن القرار تعبير عن إرادة سياسية متوافقة لأعضاء مجلس الأمن، تجاوزت فى قوتها وسطوتها سطور القرار وعباراته إلى ممارسة ضغط أقوى فى الميدان لتنفيذه وتفسيره وفق الرؤيتين الأمريكية والفرنسية ومعنى هذا الرأى أن المجلس يخضع فى أعماله للإرادة السياسية لأعضائه، حتى لو تجاوز فى سبيل التجاوب مع هذه الإرادة حدود سلطته فى الميثاق غير أن موقف الأمين العام، وإن كان مفهوما سياسيا، إلا أنه يظل عندنا غير مقبول قانونيا وربما قد يخفف من وطأة هذا التناقض بين الإرادة السياسية داخل المجلس، وبين التزام هذه الإرادة بأحكام الميثاق، أن تطبق نفس القاعدة بالنسبة لما يصدر عن المجلس من قرارات، خاصة أن المادة 24 من الميثاق تؤكد بحق أن المجلس يتمتع بنيابة قانونية Legal Agency عن كل أعضاء الأمم المتحدة، وهذه النيابة القانونية هى الأساس القانونى لما نصت عليه المادة 25 من الميثاق من أن كل ما يصدر عن المجلس من قرارات يتمتع بصفة الإلزام وتطبيقا لذلك، إذا كان من السهل أن ندرك أن كل القرارات التى يصدرها المجلس ضد الدول العربية وتقف وراءها الولايات المتحدة تتمتع، قولا وعملا، نصا وتنفيذا، بأعلى درجة من الإلزام القانونى والفعالية التنفيذية إلا أنه من الصعب جدا أن نفهم كيف نميز قانونا بين قرار يخالف الميثاق، ولكنه يتمتع بإرادة سياسية لصدوره وتنفيذه، وبين قرار يفترض أنه أيضا صدر بإرادة سياسية ضد إسرائيل ثم تنحسر هذه الإرادة السياسية فتقف عند أبواب مجلس الأمن ولا تتجاوزها من نيويورك إلى الشرق الأوسط، لكى تنسجم إرادة الإصدار مع إرادة التنفيذ والاحترام؟ والقائمة بالأمثلة يضيق بها المقام، لكننا نذكر بقرار مجلس الأمن 478 الصادر فى أغسطس 1980 الذى يحمى المركز القانونى للقدس وما تلاه من قرارات لنفس الغرض، ولكن الولايات المتحدة التى قدمت مشروع القرار، وكفلت صدوره بالإجماع ونفذته يومها بحدة، قد تغير مزاجها وتعدلت كفة مصالحها فانتهكت القرار كلية بقانون يعتبر القدس عاصمة أبدية ودائمة وموحدة لإسرائيل، كما أن خطاب الضمانات الذى سلمه بوش إلى شارون فى واشنطن يوم 14 أبريل 2004 ينسف كل قرارات مجلس الأمن الذى توشك واشنطن أن تقدس قراره 1559 لغرض فى نفس يعقوب أليس هو نفس المجلس الذى أصدر القرار 1402 بالتحقيق فى مذابح جنين، وكان تجاهله من جانب إسرائيل التى شجعت هى نفسها على صدوره سببا فى تجاهله على المستوى العالمى؟ وأين تطبيق قرار المجلس رقم 1405 بإنشاء دولة فلسطينية استجابة لرؤية بوش للتسوية؟ إننا ندرك بالتأكيد أسباب التفاوت فى حظوظ القرارات من التطبيق والاحترام، ولكننا نطالب بأن تحترم كل قرارات المجلس مادامت قد صدرت، كما أننا ننبه إلى خطورة صدور قرارات مخالفة للميثاق انسجاما مع الخط الأمريكى الذى يروج له بعض الفقه الأمريكى ومؤداه أن الزمن قد تجاوز الميثاق بنصف قرن، ولا يجوز أن يظل مجلس الأمن حبيس قانون دولى وضع لعالم لم يعد قائما، مما أدى إلى تناقض كامل بين نصوص الميثاق وسلوك مجلس الأمن وأخيرا، فإن الخطورة السياسية لا تقل عن الخطورة القانونية من جراء هذا المسلك، لأنه يعنى ببساطة أن أعضاء مجلس الأمن الدائمين قد شكلوا إدارة سياسية للعالم وفق مصالحهم وخارج إطار الميثاق، ولكن تحت عباءته وداخل مبنى مجلس الأمن، الأمر الذى يدعو إلى مقاومة هذا الانحراف القانونى والسياسى من جانب بقية دول العالم خاصة أن هذا المسلك يسقط الوكالة القانونية فى المادة 24 من الميثاق عن مجلس الأمن، مما يؤدى إلى سلسلة من الآثار القانونية الخطيرة، ويجعل من الصعب تفهم الجهود الحالية لإصلاح مجلس الأمن بوجه خاص لقد ثارت هذه المشكلة منذ صدور بعض قرارات المجلس فى الأزمة العراقية عام 1990 - 1991 وفى أزمة لوكيربى عندما فصل مجلس الأمن فى قراره رقم 731 فى يناير 1992 فى قضية قانونية شائكة، فأمر ليبيا بتسليم رعاياها المتهمين فى جريمة تفجير الطائرة الأمريكية فوق قرية لوكيربى فى اسكتلندا وقد لاحظ الفقه الدولى هذه القضية فالتفت إلى مدى حق محكمة العدل الدولية فى مراجعة قرارات مجلس الأمن، خاصة أن قضية لوكيربى قد أحدثت صداما مروعا بين مجلس الأمن والمحكمة، انتهى بما قررته المحكمة يوم 28 فبراير 1998 بأنها هى المختصة بنظر الدعوى من الناحية القانونية، لكى يظل للمجلس دائما اختصاصه الأصيل فى نظر الجوانب السياسية فى المنازعات جنبا إلى جنب مع الجوانب القانونية التى تختص المحكمة بنظرها، وكلاهما يتعاون بالطريقين القانونى والسياسى على التوصل إلى التسوية السلمية لهذه المنازعات.